Öppet brev till finansministern ang. Sveriges internationella skattesystem

“Every citizen has a duty to be a                                          
nuisance to his government”

(Thomas Jefferson)

Till Finansdepartementet.

Angående Sveriges internationella skattesystem.

Jag har under en lång karriär på Institutet för Utländsk Rätt följt utvecklingen av den internationella skatterätten i Sverige. Jag har också författat en rad artiklar, remissyttranden och andra rapporter på detta område.

Av dessa erfarenheter kan jag konstatera att aktiviteten inom finansdepartementet när det gäller dessa frågor generellt sett har legat på en låg nivå uppenbarligen, men också med stöd av uppgifter från tjänstemännen inom denna funktion själva, pga av stark underbemanning. Arbetsbördan för den internationella avdelningen har naturligtvis starkt ökat genom vår anslutning till EU.

I den nyligen avgivna rapporten av Skatteverket om det sk ”skattefelet” framgår att detta till inte mindre än ca 35% (=46 miljarder utav sammanlagt 133 miljarder) belöper på den internationella sektorn och att privatpersoner och de små och medelstora företagen svarar för merparten.  Bland de fel som har internationell anknytning nämns utländska personer med inkomster i Sverige, personer i Sverige med inkomster från utlandet eller olika former av transaktioner mellan Sverige och något annat land Det handlar om allt från skatteplanering i form av transaktioner med skatteparadis och incitamentsprogram till momsfel vid export/import och EG-handel. Med hänsyn till att antalet privatpersoner och företagare som sysslar med internationella affärer måste utgöra en blygsam del i förhållande till hela skattekollektivet är de redovisade siffrorna mycket allvarliga.

Vad som också gör den internationella skatteplaneringen särskilt allvarlig, i synnerhet den som är av sådan icke önskad natur att den bör betecknas som skatteflykt, är vidare att beakta att den är s.a.s. permanent. Härmed menas att skatteunderlaget oftast inte ”återvänder” till Sverige utan används för investeringar utomlands. När det gäller den interna skatteflykten har denna å andra sidan en tendens att inte helt försvinna eftersom den ofta yttrar sig i form av exempelvis en senareläggning av  beskattningstidpunkten eller att inkomsten förändrar natur.

I den politiska retoriken framhålls alltid i högtravande ordalag vikten av att försvara den svenska skattebasen. Man kan dock på många sätt konstatera att det svenska internationella skattesystemet är inadekvat för sitt ändamål att leva upp härtill. Detta har till stor del att göra med den långvariga valutareglering som gjorde att vårt land till stor del var skyddat mot internationell skatteflykt. Efter 1989 när denna reglering upphörde har dock denna internationella skatte- och kapitalflykt tagit fart med stor styrka men den svenske lagstiftaren har inte haft kraft eller förmåga att hålla jämna steg med denna utveckling.

Det finns flera områden på vilka det finns anmärkningsvärda möjligheter att genom internationella transaktioner och investeringar undgå svensk beskattning  på ett illojalt och oönskat sätt. Bland dessa kan uppmärksammas de s k räntesnurrorna [1] avseende utländska bolags etablering av holdingbolag här i riket och det mycket sinnrika systemet med sk tax roll-overs avseende utlänningars beskattning i Sverige[2]. Bristerna i vårt nätverk av skatteavtal har också föranlett miljardrullningar till utlandet.

På två specifika områden har den internationella skatteflykten dock varit föremål för en ganska intensiv uppmärksamhet från lagstiftarens sida. Dessa avser dels den sk 10-årsregeln vad gäller ”utflyttade” aktievinster som tillkom redan 1983 (sex år före valutaregleringens avskaffande) dels den sk CFC-lagstiftningen avseende lågbeskattade utländska bolag som ägs av svenska skattskyldiga, en lagstiftning som tillkom under brådstörtade förhållanden i samband med skattereformen 1991. Ironiskt nog är båda dessa lagstiftningar nu samtidigt uppe för ny behandling av riksdagen. För vilken gång i ordningen börjar nu bli svårt att hålla reda på.

Båda dessa anti skatteflyktslagstiftningar kännetecknas emellertid av att de alltid varit mycket lätta att kringgå och har ständigt utgjort ”kelgrisar” för internationellt verksamma skatteexperter.

Om, såsom just nämnts, lagstiftaren ägnat dessa frågor avsevärd uppmärksamhet, synes däremot tillämpningen och uppföljningen därav lämna mycket  övrigt att önska. När det således gäller den s.k. 10-årsregeln har någon statistik överhuvud taget aldrig förts över hur mycket skatt som har uppburits. Ej heller har man någon aning om hur många taxeringar inom detta område som förekommit.[3] Det finns för övrigt inte ens någon särskild deklarationsblankett för den kategori av skattebetalare som berörs! Vid ett lunchseminarium som nyligen anordnades av den svenska avdelningen av IFA, besökt av ca ett femtiotal av vad som måste anses vara Sveriges mest insiktsfulla bedömare av den svenska internationella skatterätten, nämnde jag att jag själv aldrig haft någon erfarenhet av någon som faktiskt betalat skatt enligt 10-års regeln men att jag varit med om kanske ett hundratal upplägg som gått ut på att undvika denna skatt. Professor Bertil Wiman kunde upplysa om att han dock varit med om beskattning enligt 10-årsregeln - i ett fall!

När det gäller CFC ägde lagstiftning rum senast 2004. Därvid betonades i propositionen, över inte mindre än en hel sida, vikten av att tillämpningen av de nya bestämmelserna skulle följas upp under de kommande åren och att en rapport härom skulle lämnas senast vid utgången av juni 2007. Vid förfrågan nyligen härom hos Skatteverket lämnades emellertid upplysning om att någon sådan uppföljning eller rapport ej gjorts! Man skyllde på att regeringen i sitt regleringsbrev till Skatteverket för 2004 inte följt upp intentionerna i propositionen med något formellt uppdrag i frågan. En förfrågan hos finansdepartementet om vad som hänt i detta ärende har bemötts med uppgiften att det får man fråga den förra socialdemokratiska regeringen om! Konsekvensen av denna laissez faire-attityd är alltså att man inte har en aning om vilka effekter CFC-lagstiftningen haft i praktiken. Vid IFA-mötet framgick att ingen varit med om att upprätta en CFC-deklaration.

Kännetecknande för den den nya lagstiftningsomgången avseende 10-årsregeln och CFC, vilket jag framhöll vid det ovan nämnda IFA-mötet, är att de i allt väsentligt utgör kosmetiska förändringar och fortsätter att utgöra ”vändkors” för internationella skatteplanerare. I sitt remissyttrande till den nya 10-årsregeln anger Skatteverket självt att ”skattefelet” vad gäller utflyttade aktievinster uppgått till ca 450 miljoner kronor bara under de två senaste åren och att den nya förändringen av lagstiftningen inte kommer att ha någon effekt, huvudsakligen pga av att våra skatteavtal förhindrar att tillvarata de skatteanspråk som den interna lagstiftningen söker uppnå. Skattverket efterlyser därför att skyndsam lagstiftning bör införas, vilket redan skett i vissa andra EU-stater, av sk exitregler.
 
I övrigt kan listan över finandepartementets bristande initiativkraft och ineffektivitet vad gäller internationell beskattning göras lång:

När det gäller just 10-årsregeln föreslog Industriförbundet i en remisskrivelse för ett antal år sedan att man, i syfte att motverka de mest utmanande missbruken, och i likhet med vad Storbritannien gjort, skulle införa en sk återflyttarskatt vad gällde aktieägare som bara flyttade ut under en kort tid i syfte att skattefritt avyttra sina aktier för att sedan återvända till Sverige. Det förslaget gick i papperskorgen. Ett av Skatteverket lämnat förslag i sitt nyligen avgivna remissyttrande om att något borde göras åt låneförbudet avseende utländska bolag har också ignorerats av lagstiftaren. Avsaknaden härav används flitigt i dessa sammanhang.

Professor Peter Melz, som var närvarande vid det angivna IFA-mötet, berättade att han i sin företagsskatteutredning för ett par år sedan hade utrett möjligheterna att stävja det missbruk som fanns vad gällde kringgåendet av 10-årsregeln men hade, som det verkade, resignerat kastat yxan i sjön. Vid mötet framgick vidare att det fn veterligen inte pågick något som helst (utrednings)arbete eller dylikt avseende eventuella exitregler i dessa frågor. Vad gäller frågan om missbruket av 10-årsregeln har det nu gått fem år sedan den dom avkunnades av EG-domstolen (det sk X och Y målet) som tydliggjorde behovet av den nämnda typen av lagstiftning!

Ett annat förslag vad gäller internationell beskattning  som bemöttes välvilligt av remissinstanserna men som ligger och samlar damm på någon hylla finansdepartementet är det som för ett antal år sedan handlade om skattskyldighet här i riket för utländska bolag pga verklig ledning här i landet, som bla  syftade till att motverka vissa oönskade bolagsetableringsformer. Samma sak gäller ett två gånger utrett förslag  om att modernisera vår beskattning av royalties som betalas till utländska licensgivare. Vår regim för beskattning av gränsöverskridande räntebetalningar, den mest mobila av alla skattebaser, som bemöts med häpnad av utländska bedömare, vilar på bedömningar av de finansiella marknaderna under början av 60-talet och har lett till miljardskattetapp genom de ovan nämnda räntesnurrorna.

Det liggande förslaget om en utvidgning av 10-årsregeln till att omfatta även utländska aktier är inget annat än ett (kraftfullt) slag i luften. Problematiken avseende utflyttning av aktievinster, som sällan berör aktieägare i Sverige som gjort vinster på börsen , bör i stället inskränkas till de fall där den framstår som mest bekymmersam dvs de fall som rör mycket stora aktievinster avseende framför allt ägarledda och fåmansägda bolag. Eftersom utflyttningsproblematiken i dessa fall inte blir aktuell förrän det rör sig om avsevärda belopp bör en sådan lagstiftning vidare förses med tröskelbelopp och gärna, som ovan antytts, en återflyttningsmekanism för att förhindra rena skenutflyttningar. Det har under lång tid stått klart, vilket också antytts ovan, att den enda effektiva metod som finns mot dessa aktieutflyttningar bygger på den ena eller andra formen av exitbeskattningmetod med uppskov. Skatteverket i sin remisskrivelse understryker också detta. Jag har själv i all ödmjukhet lagt fram en skiss på en sådan exitregel. Sätt Peter Melz i verksamhet igen! Gör något!

Vi har redan den ”snällaste” CFC-beskattningen i världen. Det liggande förslaget skapar ytterligare lättnader i detta regelverk. Sedan ett antal år har medlemsstaterna i EU ingått en informell överenskommelse (Code of Conduct) om att avskaffa de mest utmanande lågskatteregimerna vilket på sikt kommer att automatiskt eliminera CFC-problematiken inom gemenskapen. I praktiken synes vidare CFC-reglerna tillämpas mycket sällan. Avskaffa därför CFC helt och hållet åtminstone inom Unionen redan nu. Koncentrera krafterna istället på de mer utstuderade tax haven-uppläggen exempelvis genom införande av ”verklig ledning” som ovan nämnts eller en utvidgning av definitionen av fast driftställe.

Såsom skattebetalare i Sverige är jag mycket missnöjd med den likgiltighet och senfärdighet som sedan lång tid visats från finansdepartementets sida för de internationella skattefrågorna. Det är upprörande att inget görs mot den enorma erosion som sker av den svenska skattebasen genom internationellt skattearbitrage, räntesnurror, utländska truster, double tax avoidance  m.m. allt medan lagstiftare, skatteavtalsförhandlare och skattemyndigheter sitter och rullar tummarna. Det behövs en genomgripande och koordinerad genomsyn av vårt internationella skattesystem som lever upp till 2000-talets krav.

Alla de områden av internationell beskattning som berörts ovan är utan undantag av sådan komplicerad natur att de kräver ett anlitande av erfarna och dyra skatteexperter. Såsom ovan antytts är det dessa som huvudsakligen gynnats av alla komplikationer i regelverket. Allt bör dock göras för att göra dessa arbetstagare arbetslösa – och detta gäller även mig själv!

Stockholm i oktober 2007
Peter Sundgren (peter@sundgren.net)